- 07/07/2021
ΝΣΚ 42/2020 – Η κοινοποίηση καταλογιστικής πράξης από τον ΕΦΚΑ με επιταγή προς πληρωμή δεν διακόπτει την παραγραφή
Γράφει ο Στάθης Δημ. Σταματελόπουλος, Νομικός Συνεργάτης Ε.Ε.Α.
Το ΣΤ τμήμα του Νομικού Συμβουλίου του Κράτους απάντησε επί σχετικού ερωτήματος, που έθεσε ενώπιον του ο Συνήγορος του Πολίτη, κατόπιν προσφυγής σε αυτόν ενδιαφερόμενου πολίτη, ο οποίος διαμαρτύρονταν για την αναζήτηση εκ μέρους του ΕΦΚΑ οφειλών του προς το π. ΙΚΑ παλαιοτέρων ετών, καθώς ο ΕΦΚΑ του κοινοποίησε το 2019 ατομική ειδοποίηση για χρέος του, που είχε βεβαιωθεί ταμειακά το έτος 1988, επικαλούμενο δήθεν διακοπή της παραγραφής της σχετικής του απαίτησης, στηριζόμενο σε σχετικές εγκυκλίους που είχε εκδώσει το ΙΚΑ , σύμφωνα με τις οποίες, η διαγραφή διακόπτεται και με την επίδοση στον οφειλέτη ασφαλισμένο των σχετικών Πράξεων Επιβολής Εισφορών (ΠΕΕ και ΠΕΠΕΕ ) μετά της κάτωθι αυτών επιταγής προς πληρωμή.
Ο ενδιαφερόμενος πολίτης προσέφυγε αρχικά στον Συνήγορο του Πολίτη επικαλούμενος την παραγραφή της σχετικής σε βάρος του απαίτησης του οικείου ασφαλιστικού οργανισμού και η ανεξάρτητη Αρχή υπέωαλε σχετικό ερώτημα στο Νομικό Συμβούλιο του Κράτους, το οποίο κλήθηκε να απαντήσει αιτιολογημένα αν η κοινοποίηση ή η επανακοινοποίηση Πράξεων Επιβολής Εισφορών και συναφών Πράξεων συνιστούν λόγο διακοπής της παραγραφής των αξιώσεων του ΙΚΑ και ήδη ΕΦΚΑ , έναντι των οφειλετών του, λαμβανομένου υπόψη ότι η θέση αυτή έχει διατυπωθεί σε εγκυκλίους πρώην κεντρικών υπηρεσιών του ΙΚΑ, χωρίς όμως η θέση αυτή να θεμελιώνεται σε καμία διάταξη νόμου, ώστε να παράγει αποτελέσματα για τους διοικουμένους.
Κατά την εξέταση της εν λόγω υπόθεσης το ΝΣΚ έκρινε σχετικά τα εξής:
Σύμφωνα με τα οριζόμενα στην παρ. 2 του άρθρου 15 του Ν.2972/2001 για τον εκσυγχρονισμό της οργάνωσης και της λειτουργίας του Ιδρύματος Κοινωνικών Ασφαλίσεων και άλλες διατάξεις , η παράγραφος 6 του άρθρου 27 του Ν.1846/1951 αντικαθίσταται ως εξής : …Το δικαίωμα του ΙΚΑ για την βεβαίωση σε ευρεία έννοια όλων των χρηματικών απαιτήσεων του , καθώς και των απαιτήσεων του φορέων , κλάδων ή λογαριασμών των οργανισμών κοινωνικής πολιτικής , των οποίων τις εισφορές συνεισπράττει το ΙΚΑ υπόκειται σε δεκαετή παραγραφή , η οποία αρχίζει από την πρώτη ημέρα του επόμενου έτους από εκείνο μέσα στο οποίο παρασχέθηκε η ασφαλιστέα εργασία ή υπηρεσία……Το δικαίωμα του ΙΚΑ προς είσπραξη όλων των χρηματικών απαιτήσεων του., καθώς και των απαιτήσεων των φορέων, κλάδων ή λογαριασμών των οργανισμών κοινωνικής πολιτικής, των οποίων τις εισφορές συνεισπράττει το ΙΚΑ παραγράφεται μετά δεκαετία από τη λήξη του οικονομικού έτους, μέσα στο οποίο βεβαιώθηκε υπό στενή έννοια ( ταμειακά ). Οι διατάξεις της παρούσας εφαρμόζονται για χρηματικές απαιτήσεις μισθολογικών περιόδων μετά την εφαρμογή του θεσμού της ΑΠΔ ( Αναλυτικής Περιοδικής Δήλωσης ) ………
Εξάλλου σύμφωνα με την διάταξη του άρθρου 88 του Ν.2362/1995 ορίζεται ότι …. Την παραγραφή χρηματικής απαίτησης του Δημοσίου διακόπτει : α) Η κατάσχεση περιουσιακού στοιχείου του οφειλέτη ή συνοφειλέτη ή τρίτου εγγυητή αυτών και ανεξάρτητα αν αυτή ενεργείται εις χείρας αυτών, ή τρίτου , β) Η έκδοση προγράμματος πλειστηριασμού , ανεξάρτητα από την κοινοποίηση ή μη αυτού στον καθ’ ού έχει εκδοθεί το πρόγραμμα , γ) Η αναγγελία προς επαλήθευση στην πτώχευση είτε του οφειλέτη , φυσικού ή νομικού προσώπου για τα χρέη για τα οποία αυτό ευθύνεται,……δ) Η αναγγελία προς κατάταξη σε πλειστηριασμό περιουσιακού στοιχείου του οφειλέτη ή των λοιπών ανωτέρω στην περ. γ αναφερομένων προσώπων, ε) Η αναγγελία στον εκκαθαριστή κληρονομίας ή στον εκκαθαριστή διαλυθέντος νομικού προσώπου , στ) Η εγγραφή υποθήκης ή προσημείωσης υποθήκης επί ακινήτου οποιουδήποτε από τα ως άνω αναφερόμενα πρόσωπα …..ζ) Από της ενάρξεως της κατά τον ΚΕΔΕ διοικητικής (αναγκαστικής ) εκτελέσεως , μέχρι να καταστεί αμετάκλητος ο πίνακας κατάταξης δανειστών ,κάθε πράξη της εκτελέσεως και κάθε διαδικαστική ως προς τον πίνακα κατάταξης πράξης των διαδίκων ή του Δικαστηρίου …… .
Από τις ως άνω διατάξεις ερμηνευόμενες αυτοτελώς , αλλά και σε συνδυασμό μεταξύ τους συνάγονται τα ακόλουθα:
Κατά την κρίσιμη περίοδο της εξεταζόμενης υπόθεσης η παραγραφή κάθε είδους χρηματικών απαιτήσεων του ΙΚΑ , καθώς και των οργανισμών που συνειπράττονταν από το ΙΚΑ ,που προέρχονταν από ασφαλιστικές εισφορές αλλά και αναλογούντα πρόσθετα τέλη και πρόστιμα , παραγράφονταν μετά την παρέλευση δεκαετίας , η οποία άρχιζε από τη λήξη του οικονομικού έτους εντός του οποίοι βεβαιώθηκαν υπό στενή έννοια ( ταμειακά ).
Με δεδομένο ότι , το ΙΚΑ εξαιρείται ρητά από την εφαρμογή του ΝΔ 496/1974 περί λογιστικού των ΝΠΔΔ εφαρμόζονται για αυτό οι διατάξεις του Δημοσίου Λογιστικού, καθώς και οι γενικές περί διακοπής της παραγραφής διατάξεις του Αστικού Κώδικα , όταν οι καταστατικές του διατάξεις σιγούν.
Με την προσθήκη της διάταξης της παρ. 7 του άρθρου 27 του Ν.1846/1951 , με το άρθρο 15 του Ν.2972/2001 , οι περί διακοπής της παραγραφής των απαιτήσεων του Δημοσίου διατάξεις του άρθρου 88 του Ν.2362/1995 εφαρμόστηκαν αναλογικά και για τις απαιτήσεις του ΙΚΑ . Σύμφωνα δε με την διάταξη του άρθρου 88 του Ν.2362/1995 , εάν άρχισε η παραγραφή μίας αξίωσης και δεν ολοκληρώθηκε μπορεί να διακοπεί η παραγραφή αυτής , κατά του οφειλέτη με τη συνδρομή ενός από τους περιοριστικά αναφερόμενους σε αυτήν λόγους.
Ειδικότερα λόγους διακοπής της παραγραφής αποτελούν οι πράξεις της διοικητικής αναγκαστικής εκτέλεσης, ήτοι η έκδοση προγράμματος πλειστηριασμού , η αναγγελία χρηματικής απαίτησης προς επαλήθευση σε πτώχευση η προς κατάταξη σε πλειστηριασμό περιουσιακών στοιχείων του οφειλέτη, η αναγγελία χρηματικής απαίτησης στον εκκαθαριστή κληρονομίας ή στον εκκαθαριστή διαλυθέντος νομικού προσώπου και τέλος η εγγραφή υποθήκης ή προσημείωσης υποθήκης.
Την άποψη ότι, η κοινοποίηση ή και επανακοινοποίηση των καταλογιστικών πράξεων μετ’ επιταγής αποτελεί λόγο διακοπής της παραγραφής των αξιώσεων του ΙΚΑ, έναντι των οφειλετών του υιοθέτησε η με αριθμ. πρωτ. 20/Ε33/16/10-2-1998 εγκύκλιος της Δ/νσης Ασφάλισης – Εσόδων –Τμήμα Αναγκαστικών Μέτρων του ΙΚΑ , αλλά και οι προηγηθείσες 110/1987 και 72/1991 και δίνονται οδηγίες όπου μεταξύ άλλων αναφέρεται ότι …….θα γίνεται διακοπή της παραγραφής με την κοινοποίηση ΠΕΕ μετ’ επιταγής , όπου δεν υπάρχουν περιουσιακά στοιχεία.
Η Δημόσια Διοίκηση δεσμεύεται από την αρχή της νομιμότητας , όπως αυτή καθιερώνεται με τις διατάξεις των άρθρων 26 παρ.2 , 43,50,82,83 και 95 παρ. 1 του Συντάγματος και η οποία συνεπάγεται ότι, η διοίκηση οφείλει ή μπορεί να προβαίνει μόνο σε ενέργειες [ου προβλέπονται και επιβάλλονται ή επιτρέπονται από τους κανόνες που θεσπίζουν το Σύνταγμα, οι νομοθετικές πράξεις, οι διοικητικές και κανονιστικές πράξεις, που έχουν εκδοθεί βάση νομοθετικής εξουσιοδότησης, καθώς και από κάθε κανόνα ανώτερης ή ισοδύναμης προς αυτούς τυπικής ισχύος.
Αντίθετα από τις γενικές αρχές του διοικητικού δικαίου προκύπτει σαφώς ότι, η Εγκύκλιος είναι μία πράξη της Διοίκησης που εξαντλεί την δεσμευτική της ισχύ μέσα στα πλαίσια της Διοίκησης και δεν έχει ισχύ νόμου ( ΑΠ 788/2019) . Τις ερμηνευτικές εγκυκλίους εκδίδουν οι ιεραρχικά προϊστάμενοι των διάφορων υπηρεσιακών σχηματισμών του Κράτους και των ΝΠΔΔ κατά την άσκηση του προληπτικού ιεραρχικού τους ελέγχου και με αυτές επαναλαμβάνουν, σχολιάζουν και επεξηγούν τις διατάξεις των νομοθετικών και κανονιστικών πράξεων και παρέχουν οδηγίες για τον τρόπο εφαρμογής τους και οδηγίες ή έκφραση αντιλήψεων σχετικά με την ορθή ερμηνεία νεοπαγούς εφαρμοστέου νόμου ή κανονιστικής απόφασης ή την εφαρμογή τους σε ένα ορισμένο θέμα.
Κατ’ ακολουθίαν των ανωτέρω είναι αδύνατη η θέση, τροποποίηση, κατάργηση, ή αντικατάσταση κανόνων δικαίου με έγγραφα της Διοίκησης , για την έκδοση των οποίων δεν υφίσταται εξουσιοδότηση από τυπικό νόμο και σύμφωνα με τους λοιπούς όρους των διατάξεων του άρθρου 43 παρ. 2 και 4 του Συντάγματος.
Συνεπώς κρίθηκε ότι δεν είναι δυνατόν να προστίθεται λόγος διακοπής της παραγραφής των αξιώσεων του ΙΚΑ με εγκυκλίους που το Ίδρυμα εκδίδει προς τις υπηρεσίες του ή τους πολίτες προς παροχή οδηγιών ή διευκρινίσεων και κατά συνέπεια η σε τέτοιου είδους έγγραφα διατυπωμένη θέση, ήτοι ότι η κοινοποίηση των καταλογιστικών πράξεων διακόπτει την παραγραφή των αξιώσεων, είναι μη νόμιμη και δεν παράγει αποτελέσματα για τους διοικούμενους.
Περαιτέρω, η πρακτική κοινοποίησης στους οφειλέτες ΠΕΕ και άλλων συναφών Πράξεων συνοδευομένων με επιταγή προς πληρωμή , αποτελεί πρακτική που δεν προβλέπεται από καμία σχετική διάταξη νόμου .Η διοικητική εκτέλεση δεν γνωρίζει ούτε την επιταγή προς εκτέλεση , ούτε και άλλη προδικασία της εκτέλεσης , αλλά από την επόμενη ημέρα , καρά την οποία τα χρέη καθίστανται ληξιπρόθεσμα , διευθυντής του Ταμείου δικαιούται στην λήψη αναγκαστικών μέτρων κατά των οφειλετών . Το άρθρο 264ΑΚ που προβλέπει την διακοπή της παραγραφής με επίδοση επιταγής πληρωμής αναφέρεται στην επίδοση επιταγής κάτω από εκτελεστό δικόγραφο από τα αναφερόμενα στο άρθρο 904ΚΠολΔ , όπως αυτή προβλέπεται και επιβάλλεται , ως αναγκαία διαδικασία της αναγκαστικής εκτέλεσης από το άρθρο 924ΚΠολΔ και δεν παρέχει στα όργανα της διοικητικής εκτέλεσης ευχέρεια να δημιουργήσουν ίδιαν μορφή επιταγής προς πληρωμή ( ΝΣΚ 267/1990) .
Κατόπιν αυτών, ορθά το ΝΣΚ έκρινε ότι, η κοινοποίηση, ή και επανακοινοποίηση των καταλογιστικών πράξεων μετ’ επιταγής δεν συνιστά λόγο διακοπής παραγραφής των αξιώσεων του Ι.Κ.Α. έναντι των οφειλετών του, όπως υιοθέτησαν εγκύκλιοι του Ι.Κ.Α. (η με αρ. πρωτ. 20/Ε33/16/10-2-1998 εγκύκλιος της Διεύθυνσης Ασφάλισης-Εσόδων-Τμήμα Αναγκαστικών Μέτρων του Ι.Κ.Α. με θέμα «Κοινοποίηση διατάξεων ν.2556/97 που αφορούν θέματα αναγκαστικών μέτρων είσπραξης εσόδων», αλλά και οι προηγηθείσες 110/1987 και 72/1991εγκύκλιοι) και επομένως ούτε με τις προαναφερθείσες εγκυκλίους, ούτε με κανένα άλλο από τα έγγραφα που το Ι.Κ.Α. εξέδωσε προς τις υπηρεσίες του ή τους πολίτες προς παροχή οδηγιών ή διευκρινίσεων, είναι δυνατόν να προστίθεται λόγος διακοπής της παραγραφής των αξιώσεων του Ιδρύματος και, κατά συνέπεια, η σε τέτοιου είδους έγγραφα διατυπωμένη θέση ότι η κοινοποίηση των ΠΕΕ διακόπτει την παραγραφή των αξιώσεων είναι μη νόμιμη και δεν παράγει αποτελέσματα για τους διοικούμενους.
Κατόπιν τούτων, το Συμβούλιο κατέληξε στην κρίση πως, εν προκειμένω, οι αξιώσεις του Ι.Κ.Α. και νυν Ε.Φ.Κ.Α κατά του οφειλέτη- εργοδότη έχουν υποπέσει σε παραγραφή, δεδομένου ότι, το Ίδρυμα σε ουδεμία ενέργεια προέβη, από τις περιοριστικά αναφερόμενες στις εφαρμοζόμενες διατάξεις των άρ. 260 επ. του ΑΚ, προς διακοπή της παραγραφής των αξιώσεών του και, συνεπώς, δεν πρέπει να συνεχιστούν τα μέτρα διοικητικής εκτέλεσης σε βάρος του οφειλέτη-εργοδότη.
