ΤτΕ: Είναι αναγκαία η μεταρρύθμιση της επικουρικής ασφάλισης;

Παρέμβαση του Διοικητή της Τράπεζας της Ελλάδας Γιάννη Στουρνάρα στο 2ο Συνέδριο Επαγγελματικής Ασφάλισης

Η επικείμενη μεταρρύθμιση εισάγει κεφαλαιοποιητικά στοιχεία στον 1^ο πυλώνα του ασφαλιστικού συστήματος και πιο συγκεκριμένα στην επικουρική ασφάλιση.
Είναι αναγκαία, πρωτίστως διότι το ισχύον αμιγώς διανεμητικό σύστημα παραμένει υπερβολικά εκτεθειμένο στο δημογραφικό κίνδυνο που απορρέει από τη γήρανση του πληθυσμού και την υπογεννητικότητα.
Ενδεικτικά αναφέρεται ότι, σύμφωνα με τις πιο πρόσφατες προβλέψεις της EUROSTAT για τον πληθυσμό [1], ο λόγος εξάρτησης ηλικιωμένων στην Ελλάδα το 2020 ήταν 35,1%, ενώ μέχρι το 2055 ο λόγος αυτός θα έχει σχεδόν διπλασιαστεί (62,8%) και θα είναι ο υψηλότερος στην ΕΕ.
Συνεπώς, όταν σε βάθος χρόνου οι εισφορές όλο και λιγότερων εργαζομένων θα πρέπει να χρηματοδοτούν όλο και περισσότερες συντάξεις, όποια ελλείμματα προκύψουν, θα πρέπει να χρηματοδοτηθούν με κρατικούς πόρους.
Ήδη, σύμφωνα με την Εισηγητική Έκθεση του Προϋπολογισμού 2021 [2], εκτιμάται ότι η δαπάνη των ασφαλιστικών ταμείων για συντάξεις το 2020 έφτασε τα 28,7 δισεκ. ευρώ ή 17,7% του ΑΕΠ (από 9,0 δισεκ. ευρώ ή 6,4% του ΑΕΠ το 2000 [3]), εκ των οποίων πάνω από τα μισά (16,8 δισεκ. ευρώ ή 10,3% του ΑΕΠ) χρηματοδοτήθηκαν από τον κρατικό προϋπολογισμό (αναλογούν στο ¼ περίπου των συνολικών δαπανών του ΚΠ).
Η σωρευτική δημοσιονομική επιβάρυνση που προκύπτει από τη χρηματοδότηση οργανισμών κοινωνικής ασφάλισης κατά την τελευταία εικοσαετία ξεπερνά τα 200 δισεκ. ευρώ, υπερβαίνει δηλαδή την αύξηση του δημόσιου χρέους κατά την ίδια περίοδο [4].
Με τη δημιουργία ενός δημόσιου επικουρικού ταμείου για τους νέους ασφαλισμένους που θα λειτουργεί με βάση το κεφαλαιοποιητικό σύστημα, οι εισφορές κάθε ασφαλισμένου θα πιστώνονται σε ατομικό λογαριασμό, συσσωρεύοντας το ασφαλιστικό κεφάλαιο που θα χρηματοδοτήσει τη συνταξιοδότησή του και μειώνοντας, κατά συνέπεια, το δημοσιονομικό κίνδυνο.
Συνεπώς, η προσθήκη κεφαλαιοποιητικών χαρακτηριστικών στη δημόσια επικουρική ασφάλιση επιτυγχάνει διασπορά κινδύνου στο ασφαλιστικό σύστημα.
Υπό αυτό το πρίσμα, η προτεινόμενη μεταρρύθμιση κινείται προς τη σωστή κατεύθυνση.

2) Ποια είναι τα οφέλη της επικείμενης μεταρρύθμισης;

Μειώνεται μακροπρόθεσμα το δημοσιονομικό βάρος χρηματοδότησης του ασφαλιστικού συστήματος.
Τα αποθεματικά που θα συσσωρευθούν από τις εισφορές θα χρηματοδοτήσουν επενδύσεις, ευνοώντας την ανάπτυξη, τη δημιουργία νέων θέσεων εργασίας και την αύξηση της παραγωγικότητας και των μισθών.
Οι αποδόσεις των επενδύσεων των εισφορών των ασφαλισμένων είναι, με βάση τη διεθνή εμπειρία, πολύ υψηλότερες στη μακροχρόνια περίοδο από τις αποδόσεις των διανεμητικών συστημάτων, εξασφαλίζοντας υψηλότερες επικουρικές συντάξεις για τη νέα γενιά.
Η αξιοποίηση των πόρων και το αναπτυξιακό τους αποτύπωμα θα έχει θετικό αντίκτυπο στα δημόσια έσοδα, μειώνοντας το κόστος που προκύπτει για το μεταβατικό διάστημα (περίπου 60 έτη) κατά το οποίο οι εισφορές των νέων εργαζομένων δεν μπορούν να χρησιμοποιηθούν για να πληρωθούν οι επικουρικές συντάξεις των απερχόμενων γενεών.
Με τη δημιουργία άμεσα προσβάσιμων ατομικών λογαριασμών, ενισχύεται η διαφάνεια του συστήματος και κατ’ επέκταση η εμπιστοσύνη σε αυτό, μειώνοντας τα κίνητρα για ανασφάλιστη εργασία.
Ενισχύεται η αλληλεγγύη των γενεών καθώς προστατεύονται οι υφιστάμενες συντάξεις, ενώ οι εισφορές των νέων εργαζομένων για την επικουρική σύνταξη τοποθετούνται σε ατομικό λογαριασμό.

3) Ποιες είναι οι επισφάλειες της επικείμενης μεταρρύθμισης;

Τα οφέλη της επικείμενης μεταρρύθμισης προϋποθέτουν την αποτελεσματική διαχείριση, εποπτεία και αξιοποίηση των συσσωρευμένων πόρων.
Είναι πολύ σημαντικό να διερευνηθούν εναλλακτικές λύσεις για τη χρηματοδότηση του κόστους μετάβασης. Η κυβέρνηση έχει ήδη αναφερθεί σε κάποιες πηγές άντλησης της απαραίτητης χρηματοδότησης: τα αποθεματικά του ΑΚΑΓΕ και τον κρατικό προϋπολογισμό. Έμμεσα, δηλαδή, το κόστος μετάβασης επωμίζονται και οι εργαζόμενοι τα επόμενα 60 έτη. Αξίζει, λοιπόν, να διερευνηθεί κατά πόσο στην παρούσα συγκυρία μια τέτοια δομική μεταρρύθμιση μπορεί να χρηματοδοτηθεί και από ευρωπαϊκούς πόρους, μέσω του Ταμείου Ανάκαμψης.
Το νέο σύστημα επικουρικής ασφάλισης παραμένει δημόσιο ως μέρος του πρώτου πυλώνα, για τον οποίο το κράτος είναι εγγυητής.
Μια άλλη επισφάλεια σχετίζεται με τον κίνδυνο αναστροφής της μεταρρύθμισης. Η μετάβαση σε κεφαλαιοποιητικό σύστημα αναδεικνύει τις έμμεσες υποχρεώσεις που συνδέονται με τη γήρανση του πληθυσμού ως άμεσες υποχρεώσεις του ασφαλιστικού συστήματος, ασκώντας δημοσιονομικές πιέσεις. Συνεπώς, μια απότομη μετάβαση σε σύστημα κεφαλαιοποιητικού χαρακτήρα είναι δυσκολότερο να οικειοποιηθεί και αν αναστραφεί θα ασκήσει πιέσεις στη βιωσιμότητα των δημόσιων οικονομικών και πιθανόν να εγείρει θέματα διαγενεακής δικαιοσύνης. Η διεθνής εμπειρία δείχνει ότι σταδιακές μεταβάσεις – όπως αυτή της Σουηδίας όπου αποσπάστηκαν 2 από τις 18 ποσοστιαίες μονάδες του αναδιανεμητικού συστήματος προς το δημόσιο κεφαλαιοποιητικό πυλώνα -αποδίδουν καλύτερα. Σε αντίθεση, μεταρρυθμίσεις στις χώρες της Κεντρικής και Ανατολικής Ευρώπης, οι οποίες μετέφεραν μεγαλύτερο μέρος των εισφορών του διανεμητικού συστήματος σε (ιδιωτικό) κεφαλαιοποιητικό σύστημα αναστράφηκαν πλήρως ή σε μεγάλο βαθμό.[5] .

4) Ο ρόλος του 2ου πυλώνα ασφάλισης – η ανολοκλήρωτη μεταρρύθμιση

Η οικονομική επάρκεια μετά τη συνταξιοδότηση δεν πρέπει και δεν μπορεί να παρέχεται εξ ολοκλήρου από μία πηγή.
Τα ταμεία κοινωνικής ασφάλισης, τα συνταξιοδοτικά προγράμματα που παρέχουν οι εργοδότες και οι προσωπικές αποταμιεύσεις είναι όλα απαραίτητα και συμπληρωματικά τμήματα ενός ενιαίου συστήματος, που χαρακτηρίζεται από προσιτό κόστος, επάρκεια και βιωσιμότητα.
Παρότι η χώρα μας το 2020 ενσωμάτωσε την οδηγία IORPs II στο ελληνικό δίκαιο, αυτό δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι ολοκλήρωσε και την μεταρρύθμιση του 2ου πυλώνα ασφάλισης.
Τα οφέλη ενός συστήματος επαγγελματικής ασφάλισης:

o αυξάνει τους μετεργασιακούς οικονομικούς πόρους του εργατικού δυναμικού,

o μπορεί να συμβάλλει σε αύξηση των συνολικών επενδύσεων στη χώρα καθώς παρέχει έναν εναλλακτικό προς τις τράπεζες τρόπο χρηματοδότησης της πραγματικής οικονομίας.

Ο 2ος πυλώνας ασφάλισης όχι μόνο δεν πρέπει να ανταγωνίζεται τον 1ο πυλώνα ασφάλισης των κρατικών συντάξεων, αλλά ούτε και να δομείται όπως αυτός, καθώς ο βασικός ρόλος των επαγγελματικών ταμείων είναι να λειτουργούν ως θεματοφύλακες των υποσχέσεων του εργοδότη προς τους εργαζόμενους στον βαθμό που οι παροχές τους μπορούν να θεωρηθούν ως ετεροχρονισμένη μισθοδοσία

Βασικά συστατικά μιας ολοκληρωμένης μεταρρύθμισης του 2^ου πυλώνα πρέπει να αποτελέσουν:

o Η αναγνώριση του ρόλου της κάθε διακριτής συνιστώσας ενός αποτελεσματικού συστήματος επαγγελματικής ασφάλισης, ήτοι του ιδρύματος συνταξιοδοτικών παροχών, των συνταξιοδοτικών κεφαλαίων που διαχειρίζεται το ίδρυμα αυτό, των συνταξιοδοτικών προγραμμάτων που περιλαμβάνει το κάθε κεφάλαιο και του φορέα που διαχειρίζεται το ίδρυμα.

o Η αποσαφήνιση ότι τα ιδρύματα επαγγελματικής ασφάλισης δεν λειτουργούν εναλλακτικά των δημόσιων ασφαλιστικών ταμείων, αλλά συμπληρωματικά, καθώς αποτελούν τους θεματοφύλακες των υποσχέσεων του εργοδότη προς τους υπαλλήλους του,

o Η εισαγωγή αυξημένων βαθμών ευελιξίας που θα ανταποκρίνονται στην ελληνική οικονομική πραγματικότητα όπως η δυνατότητα δημιουργίας πολυ-εργοδοτικών ταμείων (multi-employerfund),

o Η άρση τυχόν εμποδίων στη δυνατότητα μεταφοράς των συνταξιοδοτικών δικαιωμάτων,

o Ο προσδιορισμός διαδικασιών για την ομαλή μεταφορά, εκκαθάριση ή διακανονισμό των παροχών σε περίπτωση που το ταμείο επαγγελματικής ασφάλισης, η χρηματοδοτούσα επιχείρηση ή ο φορέας διαχείρισής του περιέλθουν σε κατάσταση αφερεγγυότητας,

o Η εξάλειψη τυχόν περιττού κατακερματισμού της εποπτείας των ταμείων επαγγελματικής ασφάλισης.

Η επαγγελματική ασφάλιση, καθώς βασίζεται στην αρχή της κεφαλαιοποίησης, εκτίθεται στους επενδυτικούς κινδύνους των χρηματοοικονομικών αγορών, και συνεπώς απαιτεί σημαντική ενίσχυση της διαφοροποίησης της επενδυτικής στρατηγικής που θα υλοποιείται από πολλούς και διαφορετικούς συμμετέχοντες.
Σε ένα τέτοιο σύστημα επαγγελματικής ασφάλισης, ο κλάδος της ιδιωτικής ασφάλισης θα μπορούσε να αναλάβει έναν αυξημένο ρόλο ως φορέας διαχείρισης επαγγελματικών ταμείων.
Ο ασφαλιστικός κλάδος έχει μεγάλη εμπειρία καθώς διαχειρίζεται εδώ και πολλά χρόνια ομαδικά συνταξιοδοτικά προγράμματα επαγγελματικής ασφάλισης.

5) Ο ρόλος του 3ου πυλώνα ασφάλισης – η αρχή μιας νέας μεταρρύθμισης

Οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις ήδη διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο μέσω των συνταξιοδοτικών προγραμμάτων που διαθέτουν.
Ο ρόλος αυτός αναμένεται να αυξηθεί ακόμη περισσότερο με την εισαγωγή των «παν-Ευρωπαϊκών Προσωπικών Συνταξιοδοτικών Προϊόντων» (PEPP).
Με βάση τον ευρωπαϊκό Κανονισμό 1238/2019, οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις, μέσω της σχεδίασης και διάθεσης τέτοιων συνταξιοδοτικών προϊόντων, έχουν πλέον τη δυνατότητα να αναλάβουν έναν νέο ρόλο εντός του συστήματος ασφάλισης της κάθε χώρας.
Βασικοί στόχοι των PEPP:

o η ενίσχυση των ενιαίων δομών της Ευρωπαϊκής Ένωσης,

o η διευκόλυνση της κινητικότητας μέσα στον ενιαίο ευρωπαϊκό χώρο καθώς ένα από τα κύρια χαρακτηριστικά αυτών των συνταξιοδοτικών προϊόντων είναι η φορητότητα,

o η αντιμετώπιση των πιέσεων που υφίστανται τα ευρωπαϊκά συνταξιοδοτικά συστήματα από τη δημογραφική γήρανση.

Κομβικής σημασίας για την αποτελεσματική λειτουργία των PEPPείναι η φορολογική αντιμετώπιση

o των εισφορών σε ένα τέτοιο πρόγραμμα,

o των αποδόσεων από τις διαδραμούσες επενδύσεις,

o των παροχών.

Αν και η πλήρης φορολογική απαλλαγή και των τριών ως άνω στοιχείων δεν είναι μια εφαρμόσιμη επιλογή, εν τούτοις θα πρέπει, για λόγους ίσης μεταχείρισης, να μην αντιμετωπίζονται διαφορετικά από ό,τι στην κοινωνική ή στην επαγγελματική ασφάλιση.
Η αντιμετώπιση αυτή συνεπάγεται για το κράτος απώλεια εσόδων τα οποία θα μπορούσε εν δυνάμει να εισπράξει. Αυτή όμως η απώλεια θα είναι πρόσκαιρη, λόγω ακριβώς των δευτερογενών θετικών επιπτώσεων που αναμένονται από τις αυξημένες ιδιωτικές αποταμιεύσεις που θα προκύψουν.
Κλείνοντας, θα ήθελα να τονίσω ότι η Τράπεζα της Ελλάδος, εκτός από επόπτης της ασφαλιστικής αγοράς, είναι εκ του καταστατικού της και σύμβουλος της Πολιτείας και σε αντίστοιχα, δηλαδή ασφαλιστικά, ζητήματα. Και μπορεί να συνδράμει την Πολιτεία όποτε κληθεί, είτε σε επίπεδο συμβουλευτικής είτε στις νομοθετικές πρωτοβουλίες της.

[1] EUROPOP2019, Demographic balances and indicators by type of projection (Old age dependency ratio, 1st variant, population 65+ to population 15-64 years old .

[2] Βλ. Εισηγητική Έκθεση του Προϋπολογισμού 2021, σελ. 123.

[3] Κρατικός Προϋπολογισμός 2002, Εισηγητική Έκθεση.

[4] Σύμφωνα με εθνικολογιστικά στοιχεία ESA 2010, οι μεταβιβάσεις του κρατικού προϋπολογισμού προς φορείς κοινωνικής ασφάλισης (περιλαμβάνουν ασφαλιστικά ταμεία, ΟΑΕΔ,ΕΟΠΥΥ, ΟΠΕΚΑ, ΝΑΤ) κατά την περίοδο 2000-2019 αθροίζουν σε 247.290 εκατ. ευρώ, έναντι αύξησης του χρέους της γενικής κυβέρνησης κατά 182.855 εκατ. ευρώ την ίδια περίοδο.

[5] OECD (2020), OECD Pensions Outlook 2020, OECD Publishing, Paris, https://doi.org/10.1787/67ede41b-en.

Πηγή: Τράπεζας της Ελλάδας